Phân chia ngân sách: Công bằng cần gắn với hiệu quả

Trong tham luận gửi đến Diễn đàn Tài chính Việt Nam 2021 mới đây, GS.TS Trần Thọ Đạt và nhóm nghiên cứu đánh giá, Việt Nam đã từng bước phân cấp trách nhiệm tài khóa ngày càng nhiều hơn cho các địa phương trong hai thập kỷ trở lại đây.

So với tổng thu cân đối ngân sách nhà nước (NSNN) thì thu ngân sách địa phương (NSĐP) theo phân cấp đã tăng từ mức trung bình 26,4% (giai đoạn 1997 - 2003) lên hơn 35% (giai đoạn 2004 - 2011) và 42% (giai đoạn 2015 - 2017). So sánh quốc tế cho thấy, tỷ lệ thu NSĐP trong GDP của Việt Nam đạt gần 10% giai đoạn này, cao hơn mức trung bình của các nước đang phát triển.

Tương tự như thu NSĐP, tỷ lệ chi tiêu của NSĐP trong tổng chi NSNN cũng tăng nhanh, từ khoảng 40% năm 1997 lên hơn 60% tổng chi NSNN năm 2012, trước khi giảm xuống trong giai đoạn tiếp theo. Tuy nhiên, cho đến năm 2018, tỷ lệ chi NSĐP vẫn khoảng 55% tổng chi cân đối NSNN. So sánh với quốc tế, Việt Nam có tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN cao hơn mức trung bình nhiều quốc gia, cao hơn với mức trung bình của nhóm các nước Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD).

Việt Nam có tỷ lệ chi ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước cao hơn mức trung bình nhiều quốc gia.
Việt Nam có tỷ lệ chi ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước cao hơn mức trung bình nhiều quốc gia.

Cơ chế điều chỉnh ngân sách của Việt Nam hiện nay nhằm đảm bảo phân chia nguồn lực NSNN theo hướng công bằng giữa các địa phương. Mặc dù tính tổng thể thì các địa phương giàu có số thu NSĐP cao hơn nhiều so với các tỉnh nghèo, song nếu tính theo đầu người thì mức chi NSĐP lại có tính đồng đều giữa các địa phương và nhiều tỉnh nghèo có số chi bình quân cao hơn các tỉnh giàu hơn ở vùng đồng bằng. Phân tích của nhóm nghiên cứu cũng cho thấy tồn tại mối liên hệ cùng chiều mạnh giữa mức chi tiêu bình quân đầu người và quy mô bổ sung ngân sách, phản ánh kết quả tái phân phối nguồn lực của Chính phủ. Tuy nhiên, việc phân cấp ngân sách theo cơ chế hiện nay chưa giải quyết được bài toán về hiệu quả.

Theo GS.TS Trần Thọ Đạt và nhóm nghiên cứu, mô hình phân chia ngân sách hiện nay chưa thực sự khuyến khích các địa phương nuôi dưỡng nguồn thu, cải thiện hiệu quả chi tiêu.

Trong khi đó, nguồn vốn đầu tư của Trung ương giảm, ảnh hưởng đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án, mục tiêu quan trọng của quốc gia, đặc biệt trong bối cảnh sự phối hợp vùng còn hạn chế. Hơn nữa, phân cấp quá mạnh sẽ dễ dẫn đến tình trạng đầu tư lãng phí khi các địa phương đều có nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng giống nhau. Phân tích chỉ số đo lường mức độ tập trung của vốn đầu tư từ NSNN ở các địa phương cho thấy, đầu tư từ NSNN ở các địa phương là dàn trải và manh mún.

Xây dựng cơ chế huy động nguồn lực để phát triển liên vùng

Về nội dung này, ông Phạm Văn Trường - Vụ trưởng Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính cho biết, hiện nay Bộ Tài chính đang được Chính phủ giao xây dựng Đề án đổi mới phân cấp, quản lý NSNN theo hướng tăng cường vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương (NSTW) và tính chủ động tích cực của NSĐP.

Phân cấp chi đầu tư gắn với hiệu quả

Theo kiến nghị của nhóm nghiên cứu trường Đại học Kinh tế Quốc dân, mức độ phân cấp chi đầu tư cho địa phương cần được xem xét lại gắn với hiệu quả tổng thể, hạn chế rủi ro đầu tư dàn trải. Phân cấp đầu tư cần gắn liền với trách nhiệm giải trình và năng lực quản lý của địa phương. Thực hiện gắn kết chi đầu tư và chi thường xuyên. Ngoài ra, cần tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở các đơn vị sử dụng ngân sách, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa.

Trong đó, một số định hướng đang được nghiên cứu, đề xuất. Cụ thể, về phân cấp thu NSNN, nghiên cứu phân chia thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước, thực hiện NSĐP hưởng 100% đối với thuế TTĐB các dịch vụ mà người tiêu dùng sử dụng cơ bản ở địa phương đó (karaoke, vũ trường…), thuế TTĐB của các mặt hàng, dịch vụ mà người tiêu dùng sử dụng ở nhiều địa phương khác nhau (ô tô, xăng dầu, rượu bia, thuốc lá) phân chia theo tỷ lệ giữa NSTW và NSĐP. Nghiên cứu phân chia thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân, thuế bảo vệ môi trường. Nghiên cứu dành một phần số thu tiền sử dụng đất và thu từ xổ số kiến thiết để bổ sung vào Quỹ đầu tư vùng, liên vùng (do trung ương quản lý).

Về phân cấp chi ngân sách, cơ bản thực hiện theo quy định hiện hành, đồng thời rà soát để thực hiện đầy đủ nguyên tắc: “Nhiệm vụ chi ngân sách gắn trực tiếp quyền lợi và trách nhiệm của cấp nào và cấp nào thực hiện hiệu quả, kịp thời nhất thì giao cho ngân sách cấp đó thực hiện”.

Phân định rõ nhiệm vụ chi quốc phòng, an ninh, chi hỗ trợ người có công, sự nghiệp kinh tế, sửa chữa, bảo trì giao thông vận tải, công trình thủy lợi, phòng chống biến đổi khí hậu; bảo vệ môi trường… giữa NSTW và NSĐP. Bổ sung cơ chế, chính sách về phân cấp quản lý NSNN tạo cơ chế chính sách để huy động nguồn lực thực hiện các dự án, công trình quan trọng có tính chất vùng, liên vùng, giải phóng mặt bằng, đầu tư hạ tầng giao thông, thủy lợi.

Để đảm bảo mục tiêu thực hiện ưu tiên công bằng xã hội, ông Phạm Văn Trường cho rằng về cơ bản vẫn giữ như hiện hành là ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới.

Tuy nhiên, để tăng tính chủ động của NSĐP, cần hạn chế bổ sung có mục tiêu mà thay vào đó tính toán nguồn lực chi NSĐP. Sẽ bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 - 5 năm. Căn cứ tình hình thực tế và khả năng cân đối NSNN, Chính phủ trình điều chỉnh mức phân bổ chi ngân sách cho phù hợp với từng nhóm địa phương, theo đó số bổ sung cân đối sẽ được thay đổi.