Việt Nam chủ yếu dựa vào nguồn lực của Nhà nước để đầu tư mở rộng cơ sở hạ tầng.

DN chưa mặn mà với các dự án PPP

Trong một báo cáo được phát hành gần đây của Ngân hàng Thế giới (WB) nhận định, Việt Nam chủ yếu dựa vào nguồn lực của Nhà nước để đầu tư mở rộng cơ sở hạ tầng, khoảng 90% các dự án cơ sở hạ tầng ở Việt Nam do Nhà nước đầu tư, còn đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng còn thấp, chỉ dưới 1% GDP, trong thập kỷ qua.

Theo cơ sở dữ liệu về “Sự tham gia của tư nhân vào cơ sở hạ tầng” của WB, kể từ năm 1990, chỉ có 116 dự án PPP với tổng giá trị 19,4 tỷ USD đã được phê duyệt tại Việt Nam, bằng chưa đến 10% tổng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng trong giai đoạn này. Khoảng 75% các dự án PPP thuộc lĩnh vực năng lượng, 6% khí đốt và 5% cảng biển. Trong lĩnh vực đường bộ, đã có một vài dự án PPP hoặc nhượng quyền thu phí đối với các quốc lộ dưới hình thức chỉ định thầu. Tuy nhiên, nhiều dự án đường bộ này đã phải đàm phán lại và cuối cùng Nhà nước vẫn phải chịu phần lớn rủi ro.

Bối cảnh rõ ràng đã thay đổi kể từ khi Việt Nam tốt nghiệp nguồn tài trợ ưu đãi vào cuối năm 2016. Kể từ đó, Chính phủ đã cố gắng khuyến khích sự tham gia nhiều hơn từ khu vực tư nhân bằng Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, cải thiện rõ rệt khung pháp lý so với các quy định trước đây. Đây là khung pháp lý duy nhất cho đầu tư tư nhân trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng công cộng. Văn bản này quy định rõ hơn các thủ tục mà các cơ quan chức năng phải tuân thủ khi đấu thầu trong một dự án PPP và bỏ giới hạn 30% vốn hỗ trợ của Chính phủ cho một dự án PPP. Nghị định số 30/2015/NĐ-CP cũng được ban hành vào năm 2015 để hướng dẫn khung đấu thầu cho các dự án PPP.

Tuy nhiên, theo WB, những thay đổi này vẫn chưa mang lại kết quả như mong đợi, vì không có dự án nào được đấu thầu có nhiều hơn một nhà đầu tư đủ điều kiện hoặc quan tâm, mặc dù theo báo cáo đã có 18 dự án PPP (trong số 53 dự án) đã được đấu thầu cạnh tranh. Các yêu cầu mới đã tạo ra quá nhiều gánh nặng vì phải chuẩn bị nghiên cứu khả thi và thực hiện đấu thầu cạnh tranh trong khi hầu hết các bộ và cơ quan chủ quản không đủ năng lực để làm việc này. Quan trọng hơn nữa là các nghị định không hỗ trợ một khung quản lý rủi ro chính phủ toàn diện, đặc biệt là cam kết tài chính và nợ tiềm ẩn phát sinh từ các dự án PPP.

Phải có cơ chế chia sẻ rủi ro một cách công khai, minh bạch

Chính phủ đang thực hiện đánh giá toàn diện khung pháp lý về PPP hiện có và cũng đang soạn thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (gọi tắt là Luật PPP) để giải quyết những hạn chế của Nghị định 63/2018/NĐ-CP và các quy định về PPP có liên quan khác. Ông Đoàn Hồng Quang - chuyên gia kinh tế cao cấp của WB Việt Nam cho rằng, Luật PPP là giải pháp quan trọng giúp Việt Nam có thể huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân, bổ sung vào nguồn lực hạn hẹp của Nhà nước để đa dạng hóa nguồn cung cho xây dựng hạ tầng. Khung quản lý PPP có vai trò hết sức quan trọng để thu hút được vốn tư nhân. Tuy nhiên, ở bản dự thảo luật vẫn còn nhiều điều cần tiếp tục cải thiện.

Do đó, khi xem xét khung pháp lý, chính quyền cần lưu ý nhiều dự án thường được đấu thầu như một phần của gói hỗ trợ lớn hơn, trong đó các nhà đầu tư được cung cấp đất để phát triển cơ sở hạ tầng. Các dự án như vậy sẽ đòi hỏi một cơ chế giám sát chặt chẽ hơn để tối đa hóa hiệu quả của các tài sản bao gồm định giá tài sản bị thu hồi (ví dụ như thu hồi đất để xây dựng các công trình cấp nước). Theo ông Quang, cần đẩy nhanh việc soạn thảo Luật PPP, xác định vai trò và trách nhiệm rõ ràng của các thực thể về các vấn đề như phân bổ rủi ro, đấu thầu, trách nhiệm chia sẻ rủi ro và xác định kế hoạch đầu tư các dự án ưu tiên. Một vấn đề rất quan trọng cần lưu ý khi xây dựng luật là làm sao chia sẻ được rủi ro một cách công khai minh bạch giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong các dự án PPP.

Cho ý kiến về vấn đề này, TS. Nguyễn Văn Vịnh - Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Chiến lược và phát triển (VIDS) cho rằng, đầu tư về kết cấu hạ tầng vô cùng khó khăn vì có giới hạn về nguồn lực công. Vì vậy, cần có sự huy động nguồn lực xã hội. PPP là một cơ chế hết sức tuyệt vời, nhưng với điều kiện nó phải minh bạch. Có rất nhiều mô hình về PPP nhưng quan trọng nhất khi thiết kế luật này phải làm sao tạo ra được lòng tin của DN khi tham gia vào dự án. DN đầu tư vào bất cứ dự án nào thì bản chất đều là tìm kiếm lợi nhuận, vì vậy tham gia vào các dự án PPP, DN phải có lợi ích một cách rõ ràng.

Đồng thời, luật phải giải quyết được bài toán cân bằng lợi ích của 3 bên là DN, cộng đồng và Nhà nước trong dự án PPP. Nếu không cân bằng được những lợi ích trên thì chắc chắn sẽ rất khó để thu hút được các nhà đầu tư tư nhân bỏ tiền đầu tư vào các dự án kết cấu hạ tầng. Vì kết cấu hạ tầng là đầu tư dài hạn nên rủi ro cao, Nhà nước phải có chia sẻ rủi ro một cách minh bạch. Bên cạnh đó, luật phải quy định rõ hơn về cách thức can thiệp của Nhà nước trong các dự án PPP và trách nhiệm của các bên. Nếu Nhà nước có sai lầm thì Nhà nước phải có trách nhiệm đối với dự án đó giống như là DN và cần tuân thủ theo nguyên tắc thị trường khi giải quyết các vấn đề của dự án... Ông Vịnh cho rằng, Luật PPP nếu giải quyết được những vấn đề trên sẽ là một kênh thu hút nguồn lực xã hội hữu hiệu cho đầu tư phát triển.

Thảo Miên